独家解析：网络游戏的运营监管何去何从？(监管篇)
作者：杨勇 研究员
华东政法大学知识产权法律与政策研究院
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近日，作为我国唯一一部管理网络游戏运营的部门规章《网络游戏管理暂行办法》已经废止了。网络游戏的运营监管何去何从？引起各方关注和焦虑。此文从行政监管的视角，探讨在当前情形下对网络游戏运营的监管途径和办法，仅供业内同仁参考。
网络游戏监管职责的调整
2018年6月6日，文化和旅游部停止中国文化市场网 “在线办事”的部级审批项目，关闭了国产游戏备案申请栏目，取消涉及网络游戏上网运营的备案管理制度。即：实施多年的新闻出版署对网络游戏出版物的前置审批，由文化部对网络游戏上线运营实施的备案制宣布终止。
2019年5月14日，文化和旅游部办公厅发布调整《网络文化经营许可证》审批范围的通知，明确文化和旅游部不再承担网络游戏行业管理职责。各省(区、市)不再审批核发涉及“利用信息网络经营网络游戏”、“利用信息网络经营网络游戏(含网络游戏虚拟货币发行利用信息网络经营网络游戏虚拟货币交易”等经营范围的《网络文化经营许可证》。即：文化和旅游部正式取消涉及网络游戏运营的所有行政许可项目。
2019年7月23日，文化和旅游部印发关于废止《网络游戏管理暂行办法》和《旅游发展规划管理办法》的决定（文化和旅游部令第2号）。文件明确：为贯彻落实《深化党和国家机构改革方案》有关要求，进一步推进“放管服”改革，根据《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》,文化和旅游部决定废止《网络游戏管理暂行办法》(文化部令笫49号)和《旅游发展规划管理办法》(国家旅游局令第12号)。
自此，已发布9年的我国第一部网络游戏管理的部门规章正式落幕，文化和旅游部正式告别网络游戏管理的职能。与此同时，网络游戏的行业管理正式告别多方管理的历史，归口为中宣传部（新闻出版署）统一管理，承担网络游戏行业、产业管理以及市场监管的职责。
当前对网络游戏运营的监管需要思考以下问题：
1、现有涉网络游戏行政处罚案件如何处置？
基于行政法的信赖保护原则，以及依法行政的角度来说，自2019年5月14日，各地文化行政执法机构将不得依据《网络游戏管理暂行办法》的规定对未经批准，擅自从事网络游戏经营活动的行为予以行政处罚。
自2019年7月23日起，各地文化行政执法机构将不得依据《网络游戏管理暂行办法》的规定对网络游戏企业予以行政处罚。已经完成执法程序，形成处罚决定书并有效送达行政相对人的行政处罚可以继续执行，其他已立案或正在调查取证的行政处罚案件均应终止。
2、从事网络游戏运营还需要主体准入资质吗？
文化和旅游部取消网络游戏运营的《网络文化经营许可证》后，新闻出版署是否增设新的网络游戏出版运营许可？依据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，需要国务院设定行政许可的批准决定或国务院制定网络游戏出版运营管理条例，方可增设此类行政许可。原有的国家新闻出版署依据国务院《出版管理条例》设定的网络出版许可，主要是针对网络出版物的上网出版的行政许可项目。在实践中，只要由持有网络出版服务许可证的出版单位或持有电子出版物出版许可证的出版单位报新闻出版署审批并获得版号的网络游戏出版物均可以公开出版、发行、运营。即《网络出版服务管理办法》规制的是网络游戏出版物的前置审批，并不涉及网络游戏的主体运营资质。近年来，新闻出版署因国有股持股比例等问题，对《网络出版服务许可证》的发放作了严格的总量控制，是否开放对网络游戏运营企业申请批准《网络出版服务许可证》（游戏出版类）还有待政策的研究、制定和决策。从近期来看，网络游戏上网出版的核心问题仍然是获得新闻出版署的出版版号审批，只要获得网络游戏出版物的出版版号，网络游戏运营单位并不需要获得《网络出版服务许可证》（游戏出版类）的主体准入资质。今后是否增设涉及网络游戏运营的主体准入资质需要依据相关法规、条例或国务院令等相关规定。
3、当前涉及网络游戏的违规内容如何监管？
根据新闻出版署发布的《网络出版服务管理规定》第二条的相关规定，作为上网运营的网络游戏属于网络出版物，适用网络出版物相关内容的规定予以规制。即针对现有上网出版运营的网络游戏的内容，不得含有《网络出版服务管理规定》第二十四条规定的禁止内容，以及第二十五条规定的网络出版物不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德和违法犯罪行为的内容，不得含有恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容，不得含有披露未成年人个人隐私的内容。对违反上述规定的处罚依据为《网络出版服务管理规定》第五十二条的规定，即：出版、传播含有本规定第二十四条、第二十五条禁止内容的网络出版物的，根据《出版管理条例》第六十二条、《互联网信息服务管理办法》第二十条的规定，由出版行政主管部门责令删除相关内容并限期改正，没收违法所得，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下罚款;违法经营额不足1万元的，可以处5万元以下罚款;情节严重的，责令限期停业整顿或者由国家新闻出版广电总局吊销《网络出版服务许可证》，由电信主管部门依据出版行政主管部门的通知吊销其电信业务经营许可或者责令关闭网站;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
相比较原《网络游戏管理暂行办法》的相关处罚条款，对于内容违规的行政处罚将更加严厉。同时，对内容违规所涉及的违法所得、违法经营额的计算认定将更加复杂，极易引起争议。
4、对擅自上网出版网络游戏的行为如何查处？
依据《网络出版服务管理规定》第二十七条规定，网络游戏上网出版前，必须向所在地省、自治区、直辖市出版行政主管部门提出申请，经审核同意后，报国家新闻出版广电总局审批。自2018年6月6日，文化和旅游部终止网络游戏备案运营制度后，网络游戏出版物的版号是网络游戏合法运营的唯一资质。对于未获得版号，擅自上网出版网络游戏的违规行为的查处依据第五十一条规制，即：擅自上网出版网络游戏(含境外著作权人授权的网络游戏)，根据《出版管理条例》第六十一条、《互联网信息服务管理办法》第十九条的规定，由出版行政主管部门、工商行政管理部门依照法定职权予以取缔，并由所在地省级电信主管部门依据有关部门的通知，按照《互联网信息服务管理办法》第十九条的规定给予责令关闭网站等处罚;已经触犯刑法的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，删除全部相关网络出版物，没收违法所得和从事违法出版活动的主要设备、专用工具，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款;违法经营额不足1万元的，可以处5万元以下的罚款;侵犯他人合法权益的，依法承担民事责任。
实践中，执法部门不应增设网络游戏出版服务的主体资质许可，认定擅自从事网络出版服务的违规行为，而应采用认定擅自上网出版网络游戏(含境外著作权人授权的网络游戏)的违规行为予以规制。
5、其他违规网络游戏运营行为如何监管？
在中宣传部（新闻出版署）未出台新的网络游戏出版运营管理办法之前，仅依据《网络出版服务管理规定》，无法有效规制网络游戏运营环节的网络游戏虚拟货币发行、网络游戏虚拟货币交易服务、实名制注册、预防未成年人沉迷网络、网络游戏随机抽取等涉及网络游戏运营服务的相关内容。对上述问题的监管或需要新的规章或条例予以行政规制，以确保政府部门网络游戏管理职责调整后的网络游戏市场平稳有序和健康发展。
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